加強預案管理，是推進生產安全事故應急處置能力建設的重要環節，是開展安全生產應急管理工作的重要內容，也是做好事故科學救援的必要前提。近年來，國家高度重視應急預案的編制管理工作，先后制定下發了《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)、《生產安全事故應急預案管理辦法》(國家安全生產監督管理總局令第88號)以及《國務院安委辦關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》(安委辦〔2015〕11號)等規范、要求，對生產安全事故應急預案的編制、修訂、發布、演練、培訓、管理等工作提出了明確要求。我區也按照“分類管理、分級負責、屬地為主”的原則,按照職責分工監督、指導行業領域內生產經營單位開展應急預案制定、培訓、演練和宣傳教育等工作，確保預案管理常態化，基本形成了“橫向到邊、縱向到底、科學有效”的預案體系，預案管理取得一定成效。

一、我區企業應急預案編制管理工作現狀

目前，我區共有生產安全事故應急救援預案4153個(企業專項和現場處置方案未納入統計)。其中自治區人民政府及職能部門制定的應急預案17個，自治區安監局制定的專項應急預案8個，各市、縣(區)制定的應急預案124個，中央駐寧企業制定綜合應急預案31個，自治區重點骨干企業制定的綜合應急預案36個，高危企業制定的綜合應急救援預案3968個。我區企業預案編制管理工作呈現如下特點：

(一)重視程度較高。由于受發展時間、規模、速度的影響，我區安全生產應急管理機構、隊伍還不夠健全完善，應急能力建設欠賬較多、基礎較弱，為推動應急工作的開展，我區由簡入難，從基層基礎抓起，推進企業應急管理機制“一案三制”建設，重點加強了應急預案體系建設，將其作為強化全區安全生產應急救援能力建設的“三個核心”內容之一，將預案的編制管理給予了新的定位，督促企業通過預案的編制管理，梳理本企業應急能力現狀、明確應急管理責任，進而提升企業應急處置能力，預案編制、管理取得長足發展。

(二)行業管理落實較到位。我區率先印發了《寧夏回族自治區安全生產行政責任規定》(寧夏回族自治區人民政府令　第70號)、《自治區黨委、人民政府關于印發〈寧夏回族自治區安全生產“黨政同責、一崗雙責”規定〉的通知》(寧黨發〔2015〕16號)，對各級、各有關部門安全生產責任進行了明晰劃分，相對而言，我區行業部門安全生產責任清晰，行業部門對企業預案、演練、培訓等基礎工作也較為重視，企業預案的編制管理水平有所提升。

(三)預案管理常態化。一是預案演練常態化。2014年自治區人民政府主導了“全區危險化學品泄漏爆炸事故聯合應急演練”，2015年自治區安監局組織指導了長輸管線泄漏事故應急演練。企業按照要求將演練作為檢驗應急能力建設的有效途徑，近3年來開展各類演練10000余次。二是預案備案常態化。按照分級備案的原則，我區對高危企業進行備案管理，并將預案專家評審和應急管理執法檢查相結合，突出對企業預案實用性的把控。三是預案動態管理常態化。依法將安全生產許可企業的應急預案備案證明納入前期許可審查范圍，有效督促企業重視預案的編制和管理以提升預案質量。

二、近年來我區加強企業應急預案編制管理的主要做法

(一)強化頂層設計。我區率先由自治區人民政府出臺了《寧夏回族自治區生產安全事故應急預案管理辦法(試行)》,規范了全區生產安全事故應急預案管理。自治區安監局又制定了《自治區安監局生產安全事故應急預案備案程序》、《寧夏安全生產應急預案備案編號規則》，積極指導推動各市、縣(區)安監局以及生產經營領域相關行業和企業，重點加強了對中央駐寧企業、國資委管理企業、重大危險源企業、工業園區和自治區安委會確定公布的重點企業安全生產應急預案的備案工作。同時，五市、寧東管委會及22個縣(區)均制定出臺了應急預案備案流程，上下銜接、管控有力，形成了企業應急預案網格化管理。

(二)落實企業主體責任。近年來我區連續開展“安全生產責任落實年”活動，提出企業切實做到領導責任、人員培訓、制度規章、投入資金、檢查整改、應急處置“六個到位”，全面實現安全管理分級化、排查項目清單化、隱患查治常態化、制度規程規范化、現場管理可視化、培訓教育經常化“六化”目標。我區將《企業應急管理九條規定》和《國務院安委辦關于進一步加強安全生產應急預案管理工作的通知》的宣貫和“安全生產責任落實年”活動相結合，將推進企業應急預案簡明化作為 “六化”要求的重要工作之一。要求各市、縣(區)督促生產經營單位把落實安全生產責任主體工作與加強應急預案管理工作緊密結合，督促企業大力推廣現場應急處置卡，明確重點崗位、重點環節在事故處置中的具體處置措施，實現預案卡片可視化，進一步提升企業一線員工處置初期事故的能力。

(三)強化服務職能。一是注重抓宣傳、抓教育、抓培訓，把企業應急預案的編制管理和應急能力的提升作為一項重大工程大力推進。據統計，2014年以來培訓輪訓企業應急主管和基層安監干部2300多人次，培訓應急專兼職指揮員3100多人次，并邀請國家應急專家為全區重點監管的100家企業安全生產應急管理人員和33支企業專兼職應急救援隊伍指揮人員500余人開展了免費培訓。二是推行安全生產應急管理專項執法，以執法推進企業應急預案質量提升。自2013年開始，我區應急中心作為參公管理單位，受自治區安監局授權委托開展安全生產應急管理執法工作，制定了《自治區安全生產應急管理專項執法檢查表》，對重點領域、重點行業、重點企業深入開展了應急管理執法檢查，重點檢查企業應急預案的編制管理、應急機構設置、應急隊伍建設及物資儲備工作，促進了應急管理工作在企業的落實。三是開展技術幫扶。針對我區境內危險化學品道路運輸實際，組織制定了液氨、液化石油氣等12種不同類型的危險化學品道路運輸泄露事故現場處置方案，為企業事故現場救援提供預案支持。

三、現行企業應急預案編制管理問題探討

盡管近年來企業預案編制管理工作水平有了大幅提升，但受一些因素的制約，我區企業應急預案的編制管理還存在一些問題，甚至一些問題長期存在得不到解決而制約了企業預案實際效果的發揮：

(一)企業應急預案編制質量不高、操作性不強的問題最為突出。此問題是我區乃至全國各地共有的問題之一，也是企業應急預案編制過程中最突出問題之一。我國企業應急預案經歷了從無到有的發展歷程，現階段正處于拔高提升過程，相對而言，企業應急預案編制管理工作經歷了跨越式發展，短短幾年來取得今天的成績實屬不易，但受發展環境的限制，全國小微企業數量占比重較大，企業在從業人員文化水平程度、安全管理理念等方面確實存在薄弱環節，導致企業預案編制水平不高、預案實用性不強、預案管理混亂等問題切實存在，今后還需加大工作力度來推進。

(二)現行應急預案體系冗雜，造成企業應急預案功效的降低。一方面，企業有綜合預案、專項預案、現場處置方案三個層級，部分企業又延伸出現場處置卡為第四個層級，其中有些企業預案體系更為繁雜，專項預案數量尤為龐大，最基層最實用的現場處置方案和處置卡數量卻相對較少，使企業預案結構呈現“檸檬型”狀態。另一方面，一些企業不清楚專項預案、現場處置方案和現場處置卡的關系，內容前后混亂，使預案各自不能發揮本身的作用，有時因處置程序矛盾造成事故發生后處置混亂，造成事故的擴大。再次，部分企業秉持“預案越多越好”的理念，未按本企業風險辨識出的主要事故類型編制本企業預案，注重“面子工程”，只看數量不看質量，數量上看預案很多，但實際能有效使用的卻很少。

(三)預案編制的“公式化”，使企業預案編制存在重形式輕實用的弊病。為有效指導企業開展應急預案編制管理工作，國家修訂發布了《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)，導則的發布實施為全國企業應急預案的編制管理工作起到了很大的推進作用。導則內容嚴謹，指導性很強，可謂企業編制預案的“公式”。但部分企業未理解導則“指導”的意義，認為預案結構形式符合導則要求最重要，未認識到導則的作用是通過規范預案的結構要素來督促企業結合實際開展編制工作，企業片面追求預案形式而忽略實際內容，造成預案“華而不實”，風險辨識不準、信息報告程序不合理、相應處置程序不明確，失去了預案本身的價值意義。

(四)未區別對待不同規模企業應急預案的編制，籠統推進是導致小微企業應急預案質量低下的主要原因。《生產經營單位生產安全事故應急預案編制導則》(GBT29639—2013)明確要求“生產經營單位應根據本單位組織管理體系、生產規模、危險源的性質以及可能發生的事故類型確定應急預案體系，并可根據本單位的實際情況，確定是否編制專項應急預案。風險因素單一的小微型生產經營單位可只編寫現場處置方案。”但在日常預案編制管理工作中，無論是監管人員還是企業安全管理人員，最容易忽視的就是此問題，不管企業規模大小，一律按照綜合、專項、現場處置方案的層級編制預案，有些小微企業預案數量比員工數量還多；有些中型企業預案體系為綜合、專項、現場處置方案和現場處置卡四級，體系繁雜，且現場處置方案和處置卡內容重復，員工容易混淆，造成企業預案可操作性差。

四、工作建議

針對當前企業應急預案編制管理中的問題，建議我區繼續按照現行預案改革取得的經驗，督促企業按照“堅持一個核心理念，實行兩個卡片化基本方法，達到三個層級預案管理體系”的模式，深化企業應急預案改革 ，力促全區企業應急預案簡明化、實用化、輕便化。具體闡述為：

一個核心理念：簡明、實用、好操作。即企業應急預案編制管理應牢牢把握預案簡明化、實用化這一核心，預案體系按照需要建設，各類應急預案內容按照風險辨識結果進行響應預設，切實讓預案發揮應有的支撐作用。

兩個卡片化基本方法：在依法依規、責權統一、管用實用、便于操作的原則下，發揮企業綜合應急預案的統領作用，將專項預案和現場處置方案卡片化，著重解決企業現有應急預案針對性不強、可操作性差、相互銜接不夠等實際問題。卡片化后企業預案主要內容如下：

專項應急預案卡片依照風險判斷和結論、處置要點和措施、力量編成和任務、各類保障和組織指揮等五個方面進行編制。專項應急預案卡片的內容應簡明扼要、明確具體，應明確應急救援的范圍和體系，使應急準備和應急管理有法可依有章可循，也利于培訓與演習的開展，利于做出對事故的應急響應，降低事故的危害程度。

現場處置方案卡片緊緊圍繞事故預防和先期處置這個核心要素，內容主要包括崗位名稱、危險工藝名稱及參數限值、本崗位存在的危險性分析、應急處置(操作)措施等。要按照“一崗一責、一人一卡”的要求，落實全員持卡上崗制度，發揮“第一時間、第一現場、第一處置”作用,提高職工安全生產風險防范能力。

三個層級預案管理體系：即大中型企業將現場處置方案向現場處置卡過渡，預案體系精簡為綜合、專項、現場處置卡三個層級；小微企業結合實際做好現場處置卡的制定，形成綜合預案和現場處置卡相銜接的預案體系，讓預案切實服務企業安全生產工作實際，充分發揮預案的重要功效。