近年來，大量單位怠于整改火災隱患，新的火災隱患又層出不窮，凸顯了現行《消防法》在整治火災隱患中的不足。為了加大執法力度，有些地方嘗試適用《治安管理處罰條例》和《治安管理處罰法》有關拘留的條款，遏止火災隱患屢禁不絕的勢頭，并取得了一定的效果，似已無可厚非。然而，法律有它自己的適用規則，在《治安管理處罰法》上另辟蹊徑，不但在理論上存在爭議，在實踐中也有違法行政的風險。對此，筆者認為有必要予以佐正。
一、直接適用《治安管理處罰法》的法律沖突
《治安管理處罰法》第39條規定：“旅館、飯店、影劇院、娛樂場、運動場、展覽館或者其他供社會公眾活動的場所的經營管理人員，違反安全規定，致使該場所有發生安全事故危險，經公安機關責令改正，拒不改正的，處五日以下拘留?！边m用該條規定對拒不整改火災隱患的單位負責人處以拘留處罰，是有些地方主要適用的法律依據。此外，該法第38條有關違反規定舉辦文化、體育等大型群眾性活動的規定，也是似乎可以適用的條款。
?。ㄒ唬┰谙拦芾碇羞m用《治安管理處罰法》的理由
消防部門適用《治安管理處罰法》的規定有一定的道理。首先，從語義上看，《治安管理處罰法》第38、39條中“違反安全規定”、“有發生安全事故危險”的表述，可以涵蓋消防安全規定；其次，消防安全屬于公共安全的范疇，違反消防安全的行為也符合這兩條規定所在章節“妨礙公共安全的行為和處罰”的名稱；再次，旅館、飯店、影劇院、娛樂場等場所的消防安全問題，也是實踐中最常見的公共安全問題之一；最后，消防部門作為公安機關的分支機構，具有以公安機關名義實施《治安管理處罰法》的便利條件。不過，這些理由只是說明了在消防管理中適用《治安管理處罰法》的可能性，而不能解決可行性的問題，因為《治安管理處罰法》的規定與《消防法》有沖突。
（二）《消防法》與《治安管理處罰法》存在的法律沖突
《消防法》第43條第二款規定：“營業性場所有下列行為之一的，責令限期改正；逾期不改正的，責令停產停業，可以并處罰款，并對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員處罰款：（一）對火災隱患不及時消除的；（二）不按照國家有關規定，配置消防設施和器材的；（三）不能保障疏散通道、安全出口暢通的。”對于違法舉辦具有火災危險的大型群眾性活動的行為，《消防法》第41條也作了處罰規定。從消防執法的慣例看，這里的營業性場所、大型群眾性活動與《治安管理處罰法》第39條規定的“供社會公眾活動的場所”、38條規定的“大型群眾性活動”在范圍上大多一致，但有關行政處罰的規定卻大不相同：一是適用方法不同?！断婪ā返?3條第二款和第41條規定的是雙罰制，即單位違法的，除對單位處罰外，還要處罰直接責任人員，而《治安管理處罰法》實行的是單罰制，即只處罰經營管理人員個人；二是對責任人員的處罰種類不同?！断婪ā穼χ苯迂熑稳藛T規定的是罰款，而《治安管理處罰法》對經營管理人員規定的是拘留。顯然，兩個法律規定存在沖突，到底執行哪一個呢？
二、《消防法》與《治安管理處罰法》的規定不能同時適用
既然《消防法》和《治安管理處罰法》在同一行為的規定不一致，那么，這兩條規定是否可以同時執行、合并處罰呢？這正是有些地方的做法。筆者認為這不可取，因為同一行為同時接受兩部法律的管轄，只存在于下述兩種情形，而《消防法》和《治安管理處罰法》不在此例。
?。ㄒ唬┦聶喙茌犛蟹止?。一個行為可能觸犯多部法律，這些法律往往對事權管轄有不同規定。比如文化部門負責文化產業管理，工商部門負責市場秩序管理，消防部門負責消防安全管理，等等。公眾聚集場所擅自開業的行為，可能是未辦理消防安全檢查手續，可能同時未經工商登記，可能同時還未經公安機關或文化部門的行業許可，這就違反了不同的法律。由于這些違法行為性質各不相同，相關法律可以分別適用，由不同的行政機關依法實施處罰。由此觀之，有的地方嘗試適用《治安管理處罰法》第54條有關“未經許可，擅自經營按照國家規定需要由公安機關許可的行業”的規定，對未經消防安全檢查合格擅自開業的公眾聚集場所采取拘留處罰，就明顯不可取，因為消防部門對公眾聚集場所的管理不是行業管理，而是安全管理，所辦消防安全檢查手續屬于消防安全許可。
必須指出，事權劃分與行政處罰權的劃分不是一回事，不能認為行政處罰權分配不同（拘留只能由公安機關實施）就意味著存在事權劃分。在消防工作的事權管轄問題上，《消防法》明確規定，消防工作由公安機關監督管理，并由消防部門實施。對違反治安管理的行為，消防部門如果一方面適用《消防法》作出一個處罰決定，另一方面又提請公安機關依據《治安管理處罰法》作出拘留處罰決定，將同一事權人為切割，就有濫用權力、加重處罰之慮。
?。ǘ┮徊糠擅鞔_規定準用另一部法律。比如《消防法》第44條第一款：“違反本法的規定，生產、銷售未經依照產品質量法的規定確定的檢驗機構檢驗合格的消防產品的，責令停止違法行為，沒收產品和違法所得，依照產品質量法的規定從重處罰?！边@就是法學上所稱的“準用性規范”。據此規定，《消防法》和《產品質量法》的規定可以同時適用。
《消防法》和《治安管理處罰法》相互間沒有規定這樣的準用性規范。倒是《治安管理處罰法（草案）》的起草說明指出：“消防法、道路交通安全法、居民身份證法等法律對相應的違法行為及處罰已有系統規定的，草案不再重復規定。”這至少代表了公安部的意見：對違反消防管理的行為徑可適用《消防法》，《治安管理處罰法》不再調整消防安全管理關系。
在此，不得不提《治安管理處罰法》第18條的規定：“單位違反治安管理的，對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員依照本法的規定處罰。其他法律、行政法規對同一行為規定給予單位處罰的，依照其規定處罰。”該條似乎可以作為同時適用《消防法》和《治安管理處罰法》的依據。但要注意，該條規定旨在解決單位責任問題，明確了“單位違反治安管理的處罰以處罰個人為主、對單位的處罰適用其他法律和行政法規”的原則，并未給我們面臨的法律沖突提供答案：對單位直接責任人員是依照《消防法》給予罰款，還是依照《治安管理處罰法》給予拘留？對于法律規定的沖突，應當按照法律適用規則來處理，而不能在適用法律時斷章取義。?三、法律適用規則表明，在消防管理中不能直接適用《治安管理處罰法》
在同一違法行為面臨兩個以上不同法律依據的時候，執法者必須作出取舍，而這要遵守法制統一原則，按照一定的法律規則進行，不能望文生義、隨意選擇。在法律適用時，要遵守上位法優于下位法、特別法優于一般法、新法優于舊法等原則。那么，《消防法》和《治安管理處罰法》是什么關系，相似規定又該如何選擇適用呢？在這里，我們可以首先排除上位法與下位法的關系，因為《消防法》和《治安管理處罰法》都是全國人大常委會制定的普通法律，具有同等法律效力，不適用上位法優于下位法的原則。
?。ㄒ唬斶m用特別法優于一般法的原則
由于《消防法》本是脫胎于《治安管理處罰條例》，在習慣上認為消防管理是治安管理的重要組成部分，違反消防管理的行為也就是違反治安管理的行為。所以，在《治安管理處罰法》出臺后，可以順理成章地認為《消防法》是《治安管理處罰法》的特別法。從前文所述《治安管理處罰法（草案）》的起草說明中，我們可以品到《消防法》作為《治安管理處罰法》的特別法的意味。那么按照特別法優于一般法的規則，對于違反消防管理的行為，應當優先適用《消防法》的規定，除非《消防法》對違反消防管理的行為沒有處罰規定，消防部門不能再選擇適用《治安管理法》。我們看到，《消防法》對違反消防管理的行為和處罰已經作了規定，而《治安管理處罰法》的相關規定與《消防法》又存在沖突，所以，慎重地選擇《消防法》是正確的選擇。違反法律適用規則，意味著可能陷入“適用法律、法規錯誤”的泥潭。
?。ǘ┬路▋炗谂f法的原則難以單純適用
《消防法》與《治安管理法》的地位已定，新法與舊法關系的規則也要看如何適用，因為：一是依常識看，《治安管理處罰法》出臺晚于《消防法》，一些相關規定與《消防法》的規定又明顯不同，具有“新法”的表面特征；二是從《治安管理處罰法》第39條的“違反安全規定”、“有發生安全事故危險”的表述來看，其與“消防安全規定”的關系仍然屬于一般規定和特別規定的關系。所以，我們面臨的其實是“新的一般規定”與“舊的特別規定”的關系，不能單純適用新法與舊法的規則。
最高人民法院《關于審理行政案件適用法律規范問題的座談會紀要》中指出：“法律之間、行政法規之間或者地方性法規之間對同一事項的新的一般規定與舊的特別規定不一致的，人民法院原則上應按照下列情形適用：新的一般規定允許舊的特別規定繼續適用的，適用舊的特別規定；新的一般規定廢止舊的特別規定的，適用新的一般規定。”在《消防法》仍有效執行的情況下，對違反消防管理的行為應當適用《消防法》，不能適用《治安管理處罰法》。
至此，筆者感到《治安管理處罰法》第50條第一款第三項中，有關阻礙執行緊急任務的消防車通行行為的處罰規定，“法理命運”有些微妙。因為該規定與《消防法》第47條第四項規定的是同一事項（這疑與前述起草說明中“不再重復規定”的初衷相悖），處罰規定卻有差異，按照舊的特別規定優于新的一般規定的規則，《治安管理處罰法》的這條新規定將無法執行！兩條規定到底執行哪一條，只能由立法機關作出解釋了。
四、在消防管理中適用行政拘留的法律途徑
在消防管理中排除直接適用《治安管理處罰法》，并不是說《治安管理處罰法》在消防管理中絕對不能適用?！断婪ā返?1條第一款規定：“對違反本法規定行為的處罰，由公安消防機構裁決。對給予拘留的處罰，由公安機關依照治安管理處罰條例的規定裁決。”在《治安管理處罰法》實施后，這里的“治安管理處罰條例”就被《治安管理處罰法》取代。那么，我們應該如何理解本條規定呢？筆者認為，有三個問題需要梳理清楚：
（一）本條所指適用拘留處罰的行為，是指違反消防法的行為，而不是違反其他法律規定的行為。《消防法》對易燃易爆危險物品管理、妨礙滅火救援、過失引起火災、不履行組織疏散義務、破壞或偽造火災現場等行為規定了拘留處罰（第46、47、49、50條）?？梢?，并不是只有《治安管理處罰法》才規定有拘留，許多法律（如安全生產法、律師法等）都規定有拘留，拘留的概念已經從治安拘留擴展為行政拘留，不能再一講拘留就要從《治安管理處罰法》找根據，如果其他法律規定有拘留的，就要按照這些法律實施。
?。ǘ┮勒罩伟补芾硖幜P法的規定裁決，是指依照《治安管理處罰法》規定的主體、程序等規定裁決。根據《消防法》有關拘留條款實施處罰，在作出裁決時要依照《治安管理處罰法》的規定實施，這里的“規定”只能是指有關實施處罰的主體和程序方面的規定，而不是說只有在《治安管理處罰法》同時有有關拘留的實體規定的情況下，才可以依照《治安管理處罰法》作出裁決。
?。ㄈ┮勒罩伟补芾硖幜P法的規定裁決，允許辦案部門具有多樣性。盡管行政拘留只能以公安機關名義裁決，但消防、治安、派出所等公安機關的分支機構、內設機構、派出機構，都可以作為辦案部門依法提出給予拘留處罰的意見，由所屬公安機關決定。所以，對違反消防管理的行為給予拘留處罰，也可以由發現該行為的辦案部門辦理，這樣才更加有利于將《消防法》作為《治安管理處罰法》的特別法加以落實。
綜上，法律適用不能斷章取義，而應按照一定規則從立法的體系中尋找法律依據。對違反消防管理行為實施拘留處罰，不是直接從《治安管理處罰法》中查找實體性規定。實體性規定要依據《消防法》，實施處罰的主體、權限、程序則要按照《治安管理處罰法》規定執行。這是我們在處理兩部法律的關系時需要澄清的。至于《消防法》無力解決的現實問題，應當通過修訂和解釋法律的途徑解決，而不是在《消防法》之外另尋法律依據。那種做法不是在嚴格執行《消防法》，而是在實質否定《消防法》。?
