北京電力系統應急指揮中心接到“海淀區、石景山區發生大面積停電突發事故”的緊急報告。警笛聲聲、黃燈閃爍，一輛輛電力搶險車急速駛向事故現場。從指揮中心的大屏幕上可以看到，搶險工作迅速展開：“地鐵施工工地６２名工人正在隧道中施工，停電后洞里一片漆黑，正在把他們緊急疏散到地面。”“現有２０００多人參加搶險救援，供電各項搶修工作正在全力推進，變電站重要用戶負荷大部分恢復……”

　　這是不久前北京舉行電力突發事故應急處置演習現場的情景。北京市應急體系建設工作在２００３年非典時期啟動，２００４年出臺《北京市突發公共事件總體應急預案》。同時，啟動全市區縣分預案、專項預案和保障預案的編制工作。今年４月，成立了北京市突發公共事件應急委員會及辦事機構，調整組建１３個專項應急指揮部，區縣成立應急委員會，設立專職機構。

　　不僅僅是北京，整個中國已經開始積極應對自然災害、事故災難、公共衛生和社會安全事件等突發公共事件的威脅。目前，我國突發公共事件應急預案編制工作已基本完成，全國應急預案框架體系初步建立。《突發事件與緊急狀態處置法（草案）》也已列入十屆全國人大常委會立法規劃。７月２２日至２３日，國務院在北京召開全國應急管理工作會議，提出要進一步建立健全社會預警體系和應急機制，提高政府應對突發公共事件的能力。這說明，為應對我國公共事件高發期的嚴峻考驗，我國應急管理工作正在納入經常化、制度化、法制化的軌道。

　　突發公共事件損失ＧＤＰ６％

　　我國每年因突發公共事件造成的損失驚人。國家行政學院公共管理教研部副教授李軍鵬提供的資料顯示：２００３年，我國因生產事故損失２５００億、各種自然災害損失１５００億元、交通事故損失２０００億元、衛生和傳染病突發事件的損失５００億元，以上共計達６５００億元人民幣，相當于損失我國ＧＤＰ的６％。

　　全國人大常務委員會委員、中國人民大學勞動人事學院副院長鄭功成所作的統計顯示：２００４年，全國發生各類突發事件５６１萬起，造成２１萬人死亡、１７５萬人受傷。全年自然災害、事故災難和社會安全事件造成的直接經濟損失超過４５５０億元。

　　突發公共事件造成的影響并不僅止于人員傷亡、經濟損失。清華大學公共管理學院應急管理研究基地研究員、參與編制國家應急預案和相關法律的顧林生說，突發公共事件造成的間接損失同樣不可忽視。比如說，事故災害發生之后，公眾的生活節奏被打亂，公眾心理也會受到巨大沖擊。例如重慶開縣井噴事故，雖然問題早已查清，責任人被繩之以法，但事故陰影卻依然存在。２３４個鮮活的生命已經離開這個世界，對于身處其中的人們來說，失去親人的記憶，家庭的破碎，遭受災難的驚惶，目睹死亡的恐懼，永遠難以抹去。

　　此外，有一些突發公共事件是由于管理不當、玩忽職守所引發，在處理過程中當地政府又存在“捂蓋子”的行為，例如廣西南丹縣的礦井事故。當此類事件塵埃落定，真相大白之后，政府的公信力會遭受嚴重損傷。總而言之，這類損失雖然是軟性的、不可量化的，但其傷害和長遠的影響甚至可能超過直接損失。

　　進入突發公共事件高危期

　　我國目前處在突發公共事件的高發時期。而且在未來很長一段時間內，我國都將面臨突發公共事件所帶來的嚴峻考驗。

　　從自然的角度分析，中國是世界上受自然災害影響最為嚴重的國家之一，災害種類多、災害發生頻度高、災害損失嚴重。由于受災害影響的人口大體在２億左右，占全國人口的１／７以上，自然災害在中國有著較強的社會性。

　　隨著經濟建設的發展，災害造成的損失也逐步增加。我國有７０％以上的大城市、半數以上的人口、７５％以上的工農業生產值，分布在氣象、海洋、洪水、地震等災害嚴重的沿海及東部地區。我國每年因自然災害造成的損失一般都要超過上千億元。

　　從社會的角度分析，我國目前正進入經濟社會發展的關鍵階段，既是關鍵發展期，同時又是矛盾凸顯期。人民內部矛盾出現一些值得重視的新問題，如果處置失當，有可能會出現社會危機。此外，國際政治經濟格局的最新變化也使得國際間的沖突和危機出現新的特點。如“９?１１”事件就顯示了國際恐怖主義的威脅巨大。

　　另外，我國很多地區自然環境破壞嚴重，潛在的危機有可能隨時爆發。而建國以來建設的大量基礎設施，年代久遠、老化嚴重，又缺少及時的維護和更換，安全隱患非常多，也是一個個定時炸彈。

　　原有應急工作基礎薄弱

　　從非典疫情到禽流感，從開縣井噴到北京密云游園踩踏事件，從吉林中百商廈特大火災到阜陽劣質奶粉，從東航包頭空難到遼寧孫家灣特大礦難……這些突發公共事件及處理，已經暴露出了諸多問題。

　　首先是缺少處理重大突發事件的基本法律。顧林生說，雖然此前我國已經頒布了一系列與處理突發事件有關的法律、法規，例如應對騷亂的《戒嚴法》，應對自然災害的《防震減災法》、《防洪法》等，應對安全生產事故的《安全生產法》等、應對公共衛生的《傳染病防治法》等。各地方根據這些法律、法規，又頒布了適用于本行政區域的地方立法。

　　但是僅僅針對不同類型的突發事件分別立法，相對分散、不夠統一，難免出現法律規范之間的沖突。而且各部門都針對自己所負責的事項立法，“各掃門前雪”，缺乏溝通和協作。同時，受地方保護主義的影響，一些地方立法“以鄰為壑”，大大削弱了處理突發事件的協作與合力。

　　其次，信息管理系統落后。信息管理系統對突發事件的處理起著非常重要的作用。一則為決策者提供及時和準確的信息；二則為民眾傳遞適當的信息，避免民眾情緒失控，促進民眾溝通。目前，我國發生災害及各類突發事件時，都是以部門為單位逐級匯報，缺乏快捷、有效的溝通渠道。信息量并不是不夠大，也不一定不及時，最大的問題在于信息分散和部門壟斷，無法在危難時刻統一調集，迅速匯總。

　　我國公共服務體系薄弱，很難應對公共突發事件的沖擊。李軍鵬認為，其一，對社會變動和市場經濟波動起抗衡和緩沖作用的綜合社會保障體系在我國還沒有建立，社會保障覆蓋面較低。勞動和社會保障部發布的數據顯示，截至２００４年底，全國參加基本養老保險的人數為１６３４２萬人，參加失業保險的人數為１０５８４萬人，參加醫療保險的人數為１２３８６萬人，而我國就業人員總數高達７億多人。其二，我國公共衛生服務的覆蓋面還很低。據２００３年第三次國家衛生服務調查結果顯示，目前我國４４．８％的城鎮人口和７９．１％的農村人口沒有任何醫療保障，基本上靠自費看病。

　　此外，我國對公眾的危機教育不足，防災應急教育還沒有納入教學體系中。社會的警覺性較差，市民缺乏自救、救護的防災意識和能力。在這一方面，我國與發達國家的差距十分明顯。